José Guillermo Rodríguez Sánchez de la Nieta, Universidad de Castilla-La Mancha y Juan José Rubio Guerrero, Universidad de Castilla-La Mancha
La financiación autonómica es uno de los pilares de los Estados descentralizados, como es el caso de España. De ella dependen servicios públicos esenciales como la sanidad, la educación o los servicios sociales, y su diseño condiciona tanto la capacidad de gasto de los gobiernos autonómicos como los incentivos fiscales a los que se enfrentan. Sin embargo, el sistema de financiación autonómica español acumula años de críticas y funciona, en la práctica, con un modelo caducado y prorrogado.
El Gobierno acaba de presentar ante el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el principal órgano de coordinación fiscal entre el Estado y las comunidades, una nueva propuesta de financiación autonómica.
El contenido de la propuesta
La propuesta presentada por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, plantea una amplia reforma del sistema de financiación autonómica con el objetivo de aumentar los recursos del conjunto del sistema y reducir las diferencias de financiación entre comunidades.
Según las estimaciones del propio ministerio, el nuevo modelo permitiría que las comunidades dispusieran en 2027 de cerca de 21 000 millones de euros adicionales respecto al sistema vigente. No obstante, que la iniciativa no surja de un acuerdo multilateral en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sino de reuniones bilaterales entre el Gobierno y Esquerra Republicana, puede dificultar la construcción de un consenso autonómico amplio.
Población ajustada
El punto de partida del diseño es una revisión del criterio de población ajustada, que es el mecanismo central para repartir los recursos entre territorios. Se calcula a partir del padrón a 1 de enero de cada año y pondera los criterios establecidos por ley (demográficos y geográficos como envejecimiento, dispersión geográfica o insularidad) para definir la necesidad de gasto de cada comunidad.
La propuesta hace más específicas las variables ya existentes y añade otras nuevas (estructura por edades, gasto sanitario y educativo, envejecimiento, dispersión territorial, insularidad, costes fijos asociados a la baja densidad de población…) para fijar mejor las necesidades reales de gasto de cada comunidad.
La lógica es que las comunidades con mayores costes estructurales reciban más recursos por habitante. Con todo, la reforma se centra en redefinir variables y ponderaciones y deja en segundo plano otras posibles modificaciones, como la vinculación explícita entre el patrón efectivo de gasto de cada comunidad y la fórmula de población ajustada.
Cesión de tributos
Junto a esta revisión del reparto, el ministerio propone una mayor cesión a las comunidades autónomas de los impuestos estatales (IRPF, IVA e Impuesto de Sociedades, entre otros), cuya gestión y recaudación corresponde a la Agencia Tributaria.
La cesión del IRPF pasa del 50 al 55 % y la del IVA del 50 al 56,5 %. Este refuerzo de la cesión tributaria podría suponer hasta 16 000 millones de euros adicionales y se presenta como un avance en autonomía y corresponsabilidad fiscal.
Solidaridad interterritorial
La solidaridad interterritorial quedó contemplada en el artículo 138 de la Constitución española:
El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
El nuevo modelo de financiación se completa con un doble mecanismo de solidaridad interterritorial:
Una nivelación horizontal entre comunidades, que refuerza la redistribución entre territorios con distinta capacidad tributaria.
Una nivelación vertical, financiada por el Estado y con una aportación estimada en unos 19 000 millones de euros, orientada a reducir de forma más intensa las diferencias de financiación.
Otras consideraciones
El Gobierno también propone a las comunidades, con carácter voluntario, un mecanismo para que puedan recibir parte del IVA generado por las pymes en su territorio y la creación de un fondo climático. En cualquier caso, una cláusula de garantía (“garantía de statu quo”) va a asegurar que ninguna comunidad reciba menos recursos en el arranque del nuevo sistema que los que recibe ahora con el modelo actual.
Se plantea además desplegar un nuevo modelo de gestión en red del sistema impositivo entre la AEAT y las haciendas autonómicas con el objetivo de que “cada administración autonómica asuma más competencias en la gestión de impuestos cedidos, en coordinación con la Administración Estatal”.
¿Qué resuelve la propuesta?
La propuesta del ministerio de Hacienda incorpora algunos elementos que pueden considerarse avances respecto al debate reciente sobre financiación autonómica:
Se aleja de una solución de financiación singular para Cataluña y plantea una reforma aplicable, al menos en su diseño formal, al conjunto de las comunidades de régimen común.
Simplifica parcialmente la arquitectura del sistema al eliminar los fondos de convergencia autonómica y concentrar los mecanismos de redistribución en esquemas más explícitos de nivelación.
Vuelve a situar en el centro del debate la revisión de la fórmula de población ajustada.
Plantea un nuevo modelo de entregas a cuenta más ágil, orientado a reducir los retrasos con los que las comunidades reciben la financiación definitiva, una de las disfunciones más criticadas del sistema vigente.
¿Y qué deja pendiente?
Sin embargo, también deja abiertas cuestiones de fondo que condicionan seriamente su valoración:
Su propio origen: la reforma nace de una negociación bilateral entre el Gobierno y uno de sus socios de gobierno, el partido independentista catalán Esquerra Republicana, y se presenta posteriormente al resto de comunidades de régimen común. Este enfoque dificulta la construcción de un consenso amplio y refuerza la percepción de que el diseño responde más a equilibrios políticos coyunturales que a un acuerdo multilateral estable.
La fuerte inyección de recursos adicionales agrava un problema ya existente: la débil disciplina fiscal autonómica. Aumentar la financiación sin introducir mecanismos claros de corresponsabilidad en el gasto reduce los incentivos a una gestión eficiente y deja al Estado con menos margen para atender sus propias competencias y futuras incertidumbres.
La creación del fondo climático y el mecanismo voluntario para la recaudación de una parte del IVA de las pymes introducen elementos de arbitrariedad en el sistema.
Que los territorios perciban el IVA en función del domicilio fiscal de las empresas, y no del lugar donde se produce el consumo, es un criterio que puede generar distorsiones territoriales significativas.
El “modelo en red” abre la puerta a una fragmentación administrativa, con riesgos de pérdida de eficiencia en la lucha contra el fraude.
A vueltas con el principio de ordinalidad
A todo lo anterior se suma el principio de ordinalidad, por el que la posición de cada comunidad autónoma en cuanto a su recaudación tributaria frente a su puesto en la recepción de fondos, no debería variar tras la aplicación de los mecanismos de nivelación entre comunidades. La cuestión es que la opción de recaudar el IVA de las pymes introduce un criterio que favorece a unas regiones frente a otras por dos razones:
El gran peso de estas empresas en las economías de Cataluña (18,4 %), Madrid (16,2 %) y Andalucía (15,7 %).
En el caso de Cataluña, el saldo positivo de las relaciones comerciales de sus pymes con el resto de España hace que en, en esta comunidad, la recaudación total del IVA de las pymes sea superior que la generada por consumo interno.
Alcanzar un modelo de financiación mejor no pasa por preservar órdenes relativos, sino por avanzar hacia una nivelación integral, en la que todas las comunidades dispongan de los mismos recursos por habitante ajustado para financiar servicios públicos equivalentes. Utilizar la ordinalidad de forma puntual no solo introduce asimetrías adicionales, sino que desvía el debate del objetivo central de equidad que debería guiar una reforma estructural del sistema.
Sostener el Estado de bienestar
En definitiva, la propuesta reduce la dispersión en la financiación por habitante ajustado y contiene avances técnicos relevantes. Sin embargo, su origen bilateral y político, y la ausencia de un marco claro de incentivos fiscales limitan seriamente su alcance.
El descontento de buena parte de las comunidades autónomas anticipa, además, un recorrido político complejo. Más allá del diseño concreto, el principal desafío sigue siendo convertir esta iniciativa en un sistema de financiación estable, multilateral y predecible, capaz de sostener el Estado del bienestar sin erosionar la disciplina fiscal ni la cohesión territorial.
José Guillermo Rodríguez Sánchez de la Nieta, Investigador, Hacienda Pública: Federalismo fiscal, Universidad de Castilla-La Mancha y Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública, Universidad de Castilla-La Mancha
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.