Inmaculada Carrasco Monteagudo, Universidad de Castilla-La Mancha

La crisis de la Covid-19 está teniendo efectos dramáticos en la economía y la sociedad a nivel global. En el ámbito de la Unión Europea ha trastocado las negociaciones del nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP) para la política de cohesión.

El anterior marco financiero (2014-2020) termina en medio de dificultades: al Brexit se ha añadido una creciente polarización política. Por un lado, los llamados países frugales, por otro, los de Visegrado; por otro, el eje franco-alemán y por otro, los países procohesión. Así, la negociación del nuevo MFP (2021-2017) ha sido muy difícil.

Afortunadamente, la austeridad preconizada por los frugales no se ha impuesto y, contrariamente a lo que ocurrió en la crisis de 2008, la Unión ha dado una respuesta decidida a la crisis, en forma del fondo de recuperación Next Generation EU. Este programa suplementario facilitará 750 000 millones de euros adicionales a los 1,074 billones ya pactados para el nuevo periodo de programación.

Semejante suma de recursos supone una enorme oportunidad para sentar las bases de una economía más competitiva, diversificada y resiliente. Del aprovechamiento que hagamos de ellos dependerá el futuro de Europa en los próximos años, así como sus opciones para no perder el paso en la pugna por la hegemonía mundial frente a Estados Unidos y China.

España, pandemia, crisis y recuperación

España se ha visto duramente afectada por la pandemia, tanto en términos sanitarios como económicos. Se espera que, tras la segunda ola, el PIB caiga hasta un 14,3% en 2020; la deuda pública se dispare al 123% del PIB; el déficit público aumente al 14,1%; y el desempleo suba al 16,8%.

En definitiva, la española es la economía avanzada que peor ha encajado el impacto de la crisis del coronavirus. Ante esta situación, el Gobierno español ha trazado un Plan de Recuperación, Trasformación y Resiliencia, que fue presentado el pasado mes de octubre.

Este plan se apoya especialmente en los recursos que la Unión Europea pondrá a disposición de España, hasta 140 000 millones de euros en transferencias y créditos en los próximos seis años. Se recibirán 72 700 millones de euros en forma de ayudas directas mediante subvenciones del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia y el Programa React-EU y el resto, en créditos.

Las cantidades son ingentes. No en vano se habla de un nuevo Plan Marshall para Europa. El optimismo parece que empieza a instalarse entre los agentes.

Fondos europeos y capacidad de gestión

Sin embargo, existe una gran sombra de duda sobre la capacidad de muchas regiones europeas para gestionar las nuevas oportunidades financieras.

En España, a finales de 2019, finalizando el MFP 2014-2020, apenas se habían validado proyectos por un importe equivalente al 35% de los fondos solicitados a la UE para ese periodo.

De hecho, Pablo Hernández de Cos, gobernador del Banco de España, advirtió recientemente ante la Comisión de Presupuestos del Congreso sobre esta limitada capacidad de la economía española para solicitar y gestionar fondos europeos.

Fondos europeos y burocracia

La menor capacidad para absorber fondos europeos se ha justificado por las dificultades administrativas derivadas de la actual Ley de Contratos del Sector Público, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo y define un entorno burocrático poco ágil e ineficaz.

Sin embargo, no parece que este elemento por sí solo pueda explicar el fenómeno, entre otros motivos porque las directivas europeas afectan a todos los países por igual.

Se deben buscar razones más profundas y hay quienes apuntan a la calidad de las instituciones españolas. Este concepto, algo vago, puede recoger cuestiones como la eficiencia del proceso de inversión privada y de selección de proyectos de inversión pública, o el grado de competencia de la economía, y viene a representar la calidad de los factores productivos que no son trabajo ni capital (calidad de las instituciones públicas, entorno económico general, entorno innovador, investigador y de I+D, etcétera).

Pero, al hablar de calidad institucional, uno piensa inmediatamente en la adecuación del marco regulatorio y la calidad del servicio prestado por los servidores públicos.

Calidad institucional y fortaleza de los países

En su libro Orden y decadencia de la política el historiador y politólogo Francis Fukuyama señala que la calidad de la infraestructura institucional es fundamental para evitar el derrumbe de los países. Pero, además, la Administración pública debe ser capaz de responder a los ciudadanos, prestando un servicio imparcial y de calidad.

En 2018, un informe patrocinado por el Círculo de Empresarios concluía que la discusión sobre cuánto Estado se quiere (tamaño de las instituciones sobre el total de la economía) ha ocultado la necesidad de debatir sobre la calidad del gobierno (eficacia, eficiencia y ausencia de corrupción en las instituciones públicas).

En esos aspectos los españoles no salen muy bien parados pues, según dicho informe, juzgan muy duramente a sus instituciones a la vez que la mayoría considera que los contactos políticos son la única forma de garantizar el éxito en los negocios. A pesar de ello, no parecen tener una mala consideración de la función pública en las interacciones con la Administración.

Desde el año 2010, el Índice de Calidad del Gobierno de la Universidad de Gotemburgo sintetiza las percepciones de los ciudadanos europeos respecto a la corrupción y a la calidad e imparcialidad de los servicios públicos.

Dicho índice dibuja un mapa en el que, a grandes rasgos, las regiones del norte de Europa son las que obtienen mejores resultados, y las del sur (Italia, Grecia, España y los países de la última ampliación), las que peor.

Como podemos ver en el gráfico 1, la variación de los datos del índice presenta una elevada correlación positiva con la capacidad de absorción de los fondos europeos (el punto rojo es España).

Gráfico 1. Capacidad de absorción de fondos europeos y calidad institucional

Podemos buscar más explicaciones a partir de una idea de calidad institucional más amplia, que no se reduzca a la esfera pública. La Comisión Europea ya advertía en 2013 que en el ámbito de las pequeñas y medianas empresas se tiene un conocimiento limitado de las posibilidades de financiación que ofrecen los fondos estructurales.

Fondos europeos y pymes

Es posible que el problema no se reduzca al conocimiento de las vías de financiación, sino que hunda sus raíces en la propia capacidad para emprender de las regiones. Y aquí va la siguiente interrogante: ¿puede el capital emprendedor explicar la baja tasa de absorción en España? Aunque los gráficos presentados (gráficos 2 y 3) están lejos del rigor estadístico, apuntan relaciones positivas entre la capacidad de absorción de fondos europeos por países y la actividad y la motivación emprendedoras.

Gráfico 2. Capacidad de absorción de fondos europeos y actividad emprendedora

Gráfico 3. Capacidad de absorción de fondos europeos y motivación emprendedora

Esta línea de reflexión nos remite a la capacidad de los emprendedores para movilizar los fondos europeos. Durante los primeros periodos de programación, España no tuvo dificultad para gestionar los grandes fondos dirigidos a infraestructuras, pero no conseguía aplicar los facilitados por el eje de innovación tecnológica.

El periodo que ahora se cierra hizo más hincapié en objetivos relacionados con la I+D+i, las mejoras de acceso, uso y calidad de las TIC, o la transición a una economía verde.

La responsabilidad caía más del lado de las empresas, quizás por eso no hemos sabido aprovechar bien los fondos y no se ha transitado adecuadamente por otro de los objetivos temáticos de la política de cohesión: la mejora de la competitividad de las pymes. Tenemos dificultades como país para generar sistemas de innovación eficaces y entornos emprendedores. Y el nuevo marco de programación financiera hará de nuevo hincapié en estos asuntos.

Por tanto, es muy difícil que nuestra capacidad de absorción de fondos europeos mejore sustancialmente en el corto plazo. Parece que la advertencia de Hernández de Cos puede ser acertada y que la capacidad de la economía española de generar renta esté sobrevalorada en los Presupuestos recién aprobados. Es urgente, por tanto, acometer estrategias de largo plazo para remover los obstáculos que inhiben la innovación y la creatividad.

Inmaculada Carrasco Monteagudo, PDI. Departamento de Economía Política y Hacienda Pública, Estadística Económica y Empresarial y Política Económica, Universidad de Castilla-La Mancha

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.